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评论盘活财政存量关键要管地方专户

2019-10-13 06:29:41来源:励志吧0次阅读

  评论:盘活财政存量关键要管地方专户

  7月初,国务院召开会议,提出要"进一步盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好"。但财政存量资金规模并未相应有所减小,7月末,政府存款规模为3.68万亿元;8月末,政府存款规模上升至3.71万亿元;9月末虽下降至3.45万亿,但主要是因为季末财政集中拨款所致;10月份,综合市场各方信息,政府存款规模将再次迅速攀升。有效盘活财政存量资金当然需要一个相当长的时间,但财政存量资金"越盘越多"的现象,值得深入研究。

  如何贯彻落实好国务院相关要求,使得"盘活财政存量资金"标本兼治,既实现长期内的机制体制保障,又达到短期内的显着改善?这首先需要厘清财政存量资金的构成,其次要分析导致当前大量财政存量资金形成的原因是什么,在此基础上,才能提出有效措施对财政存量资金予以盘活。

  财政存量资金的构成

  根据账户所属不同,财政存量资金分布在三类账户中:一是人民银行国库账户,二是财政专户,三是预算单位账户。截至2013年9月末,人民银行资产负债表显示政府存款余额达到3.45万亿元,相较于2001年末的2850.49亿元,增长了11倍多,其中,属于地方各级政府的存款余额占80%左右。财政专户方面,存量资金余额也相当可观,审计署公开数据显示,2012年18个省本级设立的财政专户多达478个,存款余额相当于其国库库款的44%。预算单位账户资金余额更难以统计,审计署公开数据显示,2012年中央104个部门本级有396.4亿元结余结转资金。因此,当前财政存量资金呈现规模大、分布广、情况复杂等特点。

  比较发现,所谓盘活财政存量资金,实质是要盘活地方各级财政存量资金,这是因为中央财政存量资金规模小、专户数量少,中央财政没有更多存量可以盘活。更进一步,盘活财政存量资金,重点和难点是对各级地方财政部门开设在商业银行财政专户的资金予以盘活,这是因为这一部分财政存量资金不仅规模大,而且管理分散。

  财政存量资金累积的原因

  导致当前财政存量资金呈现上述特点的原因主要有:一是财政收支时间上的不匹配。绝大部分财政支出存在一定刚性和均衡性,如工资性支出、行政运行支出等。但财政收入受经济波动、税收收缴制度等影响而呈现一定周期变化,如宏观经济较快增长时期,财政增收就更显着;又如占税收收入较大比重的企业所得税,受"季度预缴、年度汇算清缴"影响而呈现季节性波动。财政收支在时间上的不匹配,必然导致在某些时间节点上出现一定规模的存量资金。

  二是预算编制和执行不严格。一方面是预算编制过粗,对预算执行缺乏相应的约束;另一方面是预算执行随意性较强,年末突击拨款和集中拨款最能体现预算执行的随意性。

  三是预算安排和用款时间不匹配。预算安排和用款时间不匹配主要体现在一些工程项目方面,预算一旦做好安排,资金就是专款专用,但工程项目往往是跨年甚至于历经数年,从而导致财政存量资金的累积。

  四是改革不到位,财政专户泛滥成灾。2002年启动财政国库集中收付制度改革以来,本意是建立以国库单一账户为主的预算收支体制,但改革不到位,财政专户泛滥成灾。据报道,地方各级财政部门在商业银行开设17万多个各类资金专户,最高时专户数量超过27万多个。

  有效盘活地方财政存量资金

  要将地方各级政府分散在商业银行专户中的财政存量资金予以盘活,除了财政部在"关于加强地方预算执行管理 激活财政存量资金的通知"(财预[2013]285号)中有关加强预算执行、压缩财政结余结转资金等要求外,从长期角度分析,还需要进一步深化财税体制改革,首先是将分散的财政存量资金集中统一管理,然后逐步缩减财政存量资金规模,最后彻底消除不合理的存量财政资金,通过分步走的战略实现真正意义上的公共财政。

  一是优化预算编制和执行、提升预算的科学性。一方面要改革预算编制制度,强化预算编制的准确性和完整性,如通过准确完整的预算编制,公开社会备受关注的"三公经费"预算等;另一方面要强化预算执行管理,严格按照预算编制执行,维护预算编制的严肃性,减少预算执行的随意性,如改变年末集中拨款、突击拨款现象。

  二是要继续加强清理整顿财政专户力度。短期内,加大清理整顿财政专户的力度,一方面是取消各种不符合规章制度的财政专户;另一方面是归并性质、内容等相同的财政专户。与此同时,逐步将确有需要开设的财政专户转移至人民银行国库部门,将其与现有人民银行国库账户进行统一管理。将各种财政专户统一开设在人民银行国库部门,可以彻底改变当前专户泛滥、专户资金难以统计以及专户资金使用不透明等诸多问题,从而为盘活存量财政资金创造必要的条件。

  三是建立真正意义上的国库单一账户制度。修改现行《预算法》,取消"国库单一账户体系"表述,从法律法规层面取消财政专户存在的法律土壤,建立真正意义上的国库单一账户制度。通过建立国库单一账户制度,确保所有财政收入都纳入国库单一账户管理、所有财政支出都须从国库单一账户划拨,从而减少财政资金进出中间环节,提升财政资金周转效率。

  四是适时启动地方国库现金管理。随着财政专户的清理整顿以及国库单一账户制度的建立,开展国库现金管理就成为必要,这是因为国库现金管理为财政暂时的盈余和赤字提供了熨平的途径和可能。因此,地方国库现金管理,既是盘活地方存量财政资金的方式之一,又是确保前述财政专户清理和国库单一账户制度建立的保障措施之一。启动地方国库现金管理试点,可以借鉴中央国库现金管理经验,将"三台原则"套用到地方国库现金管理上,以明确人民银行和财政部门的和权利,在力争"风险最小化"的基础上,确保地方国库现金管理的顺利推进,从而为盘活地方财政存量资金提供必要的工具和手段。

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